郑永年:中国体制改革向何处去?

时间:2018-12-04 07:47内容来源:联合早报 版阅读:新闻归类:观点评论
郑永年专栏 中共十九大通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》,这是中国改革开放以来,第一次把中共和国家机构一同考量的改革。无论对中共还是对政府而言,都有深远的意义。 此前

郑永年专栏

中共十九大通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》,这是中国改革开放以来,第一次把中共和国家机构一同考量的改革。无论对中共还是对政府而言,都有深远的意义。

此前,中国经历了多次机构改革,但都是国务院机构改革,或者说体制改革。每一任新总理都要进行一次重大的改革,因为总理主要负责社会经济事务,其所主导的改革只能称为体制改革,甚至只是经济体制改革。这种称谓实际上已经反映出改革的局限性。尽管中共的机构这么多年来也发生了巨大的变化,但党口的改革从来没有提上议事日程。一旦涉及中共的改革,就会变成敏感的政治改革。

这也不难理解,中共是中国政治的主体,党的改革远比其他方面的改革要复杂和困难。唯一提出党的改革是1980年代中期,但没有导向积极的结果。

十九大通过的改革方案,可以称之为“党政一体化”的体制改革。中共的机构尽管变化了很多,但因为之前一直没有改革,就逐渐变成了改革的阻力。国务院主导的官僚体系改革,到胡锦涛时期的“大部制改革”,已经达到顶点,明显遇到了瓶颈。进一步的体制改革需要新的思路和改革方法,新的改革必须超越经济社会体制,而扩展到政治领域,即党的领域。

经济体制改革的目标是建设市场经济,但“市场经济”这一概念本身就经历了复杂的变化。变化不仅仅是概念和言辞上的,而是涉及背后的利益。1970年代末和1980年代初,“计划经济”仍然是主体性概念,对这一概念的背离具有深刻的意识形态风险。

当时的人最终从马克思那里找到一个概念,即“社会主义商品经济”,并认为“商品经济是计划经济”的补充,不是取代。“商品经济”获得合法性这个事实,对经济体制改革提供了意识形态的基础。

在“商品经济”理论指导下,经济体制改革取消了国务院系统当时100多个部委中的大多数,因为它们都是经济部委。1989年之后,以美国为首的西方对中国进行全面经济制裁,国民经济发展遇到了巨大的困难。在这种情况下,邓小平“南巡讲话”,大力提倡以市场化为导向的改革。在“南巡讲话”基础上,1992年中共十四大确立了“社会主义市场经济”的概念,从而为经济体制改革注入了巨大的动力。

就经济体制改革而言,朱镕基任总理期间的改革最为彻底。朱镕基当时的方法是“拆庙赶和尚”。中国政府(不包括党口)机构实在太多,只要机构在,任何精兵简政的努力都会付之一炬。道理很简单,任何官僚结构都会有自我扩张的本能。朱镕基撤销了大部分阻碍市场经济发展的部委,官僚人员通过各种途径分流出去。同时,政府机构基本上开始向规制型政府发展。

尽管在这次改革中,人员分流出去之后也有所回流,但总体方向无疑是对的。朱镕基在企业改革方面通过“民营化”,改变了中国经济结构,使其符合社会主义市场经济的概念。

在关键经济领域,国有企业占主导地位,但国有企业也得根据市场规则行为,同时把更多的竞争性领域开放给民营企业。在机构改革方面就没有这么彻底了。很多官僚机构从政府分离出去之后仍然挂靠在政府,没有实现社会化的目标,最终造成了当时的审计长李金华所说的,中央20多个部委挂靠的机构就有数千个的现象。这充分说明了机构改革的难度。

胡温主政时期的机构改革,一方面承继了朱镕基改革的势头,继续向大部制发展,同时改革的重点从经济领域转移到社会服务。在胡温期间,中国的社会保障制度有了实质性的进展,尤其是在农村的社会保障。但无论就机构的数量还是官员的数量而言,很难再继续减少。这已经意味着下一波改革如果还要进行,就必须把党口的改革考虑进来。

党国难分开促成“广义政府”

新一轮的“党政一体化”的机构改革之所以成为可能,不仅因为上述客观的需要,而且也是因为出现了两个新的条件。

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